HUKUK KÖŞESİ

TÜRKİYE’DE ANAYASAL GELİŞMELER

Şemsettin YAZIRLI
D.İ.B. l. Hukuk Müşaviri

İlk defa Türk Anayasası, Osmanlı Devletinde 24 Aralık 1876da kabul edilen ve başlığı "KANUNU ESASİ" olan metindir. Bu anayasa ile Padişahın yetkilerinin sınırlandırılması amacı güdülüyordu. Yedi defa değişiklik yapılan bu anayasa, pratikte uygulanmadı ama 48 yıl yürürlükte kalmakla en uzun ömürlü anayasa olma özelliğini muhafaza etti.
Üç yıl yürürlükte kalan 20 Ocak 1921 tarihli Anayasa, Kurtuluş Savaşı düzenini getiren bir ihtilal anayasası niteliğinde olup sadece bir defa değiştirilmiştir. Bu değişiklikle, 29 Ekim 1923’te Cumhuriyet’i getiren hüküm eklenmiştir.
24 Nisan 1924 Anayasası, 105 maddeden ibaret olup 36 yıl yürürlükte kaldı ve bu süre zarfında 8 defa değiştirilmiştir. İlk değişiklik, 1928de "Türkiye Cumhuriyetinin dini İslam’dır" hükmünün anayasadan çıkartılması suretiyle yapıldı. İkinci değişiklik ise, 1937de CHP’nin 6 OK’lu ilkelerinin Anayasaya dahil edilmesiyle yapıldı. Daha sonra bu anayasanın çeşitli yıllarda 13 maddesi değiştirilmiştir. Hatta adı bile iki defa değiştirilmiştir. 1945’de "Anayasa" olarak başlığında yapılan değişiklik 1952’de tekrar "Teşküat-ı Esasiye Kanunu "na dönüştürülmüştür.
27 Mayıs 1960 tarihinden başlatılarak yürürlüğe konulan 1 Sayılı Kanun, 1961’e kadar 1924 tarihli "Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’nun yürürlükte bulunan maddeleri ile birlikte "Geçici Anayasa" olarak uygulanmıştır.
Başlığı "Türkiye Cumhuriyeti Anayasası" olan 1961 Anayasası, 9 Temmuz 1961 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
12 Eylül 1980 tarihinden itibaren yürürlüğe giren 2324 Sayılı Anayasa Düzeni Hakkında Kanun, 9 Kasım 1982 tarihine kadar 1961 tarihli Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının yürürlükte olan maddeleriyle birlikte "Geçici Anayasa" olarak uygulanmıştır.
Başlığını 1961 tarihli anayasadan alan ve halen yürürlükte bulunan 18.10.1982 tarih ve 2709 sayılı "Türkiye Cumhuriyeti Anayasası" ise, bilindiği gibi % 90’ı aşan halk oyu (Referandum) ile kabul edilerek Milletçe benimsenmiş ve 9 Kasım 1982 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Bu anayasa, 177 esas ve 16 geçici maddeden ibaret olup ,17.5.1987 tarih ve 3361 sayılı kanunla. Siyasi Yasakların Kaldırılması ile ilgili olarak "Anayasa Değişikliğinin Halk Oyuna Sunulması Hakkında 23.5.1987 tarih ve 3376 sayılı Kanun" ile; Radyo ve Televizyon istasyonlarının Devletin Tekelinden çıkarılması ile ilgili olarak 8.7.1993 tarih ve 3913 Sayılı Kanun ile değişikliğe uğramıştır.
Halen yürürlükte bulunan 1982 Anayasamızın bazı özelliklerinden bahsedelim.
Cumhuriyetin temel organlarından biri olan yürütme. Anayasamıza göre, gerekli yetkilere sahip ve kanunların kendisine verdiği görevleri yerine getiren bir kuvvettir.
İdare ise, kamu hizmetlerini yasalar gereğince yürütmekle görevli yapıdır. Yürütme yetkisi ve görevleri, uygulamada bu yapı aracılığıyla gerçekleştirilir. İdare, Devletin ve toplum düzeninin temel unsurudur. Bu düzenin varlığı ve devamı, ilk önce idarenin kesintisiz işlemesine bağlıdır.
Anayasamız, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ilkesini benimsemiştir. Böylece Türkiye Cumhuriyeti’nin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünün de bir sonucu olarak, idarenin yerine getirdiği çeşitli görevlerle bu görevleri yerine getiren kuruluşlar arasında birlik sağlanmaktadır.
Anayasa, idarenin kuruluş ve görevlerinin kanunla düzenleyeceği ilkesini de benimsemiştir. Bu ilkenin bir sonucu olarak, kamu tüzel kişilerinin de, ancak kanunla veya kanunun açıkça yetki vermesi halinde idari işlemle kurulabileceği öngörülmüştür.
Türkiye’de idari yapının oluşmasında, tarihsel gelişim ve deneyimler sonucu merkezden ve yerinden yönetim ilkelerini birbirinin tamamlayıcısı olarak Devletin tüzel kişiliğinden başka, onun yanında çeşitli kamu tüzel kişileri ortaya çıkmıştır. Başka bir deyimle, bugün Türkiye’de kamu hizmetleri, genel idare (merkezi idare) başta olmak üzere mahalli idareler ve hizmet yerinden yönetim kuruluşları tarafından yürütülmektedir.
Anayasada, idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı belirtilmekte bu iki ilkenin de benimsendiği görülmektedir.
Merkezden yönetim, bir ülkede merkez memurlarının daha geniş yetkilere sahip olduğu ve alt kademelerin yetkililerinin ve takdir haklarının azaldığı bir yönetim biçimidir. Yerinden yönetim ise. Anayasa ve yasaların ülke içinde yerel nitelikte, aynı organlara ve yetkilere sahip kuruluşlulara yer verdiği yönetim biçimidir. Merkezden yönetim ilkesinin yumuşatılmış biçimi ise "Yetki Genişliği’’dir. Yetki genişliği ile merkez, taşradaki kuruluşlarına belli konularda kendiliğinden karar alma yetkisi tanır.
Buna göre, genel idare içinde yer alan merkezden yönetim (merkezi idare) Kuruluşları, Bakanlıklar, Bağlı Kuruluşlar ve bunların taşra teşkilatı ile Merkezdeki Yardımcı Kuruluşlar (Hükümete veya Bakanlıklara yardımcı olmak üzere merkezde kurulmuş kuruluşların başlıcaları, Milli Güvenlik Kurulu, Devlet Planlama Teşkilatı, Danıştay ve Sayıştay’dır. Danıştay ve Sayıştay, herşeyden önce birer yargı organıdır. Ancak, bu organların yönetsel görevleri de vardır. Danıştay, yürütmenin ve idarenin karşılaştığı hukuki güçlüklerde Cumhurbaşkanlığı ya da Başbakanlık aracılığıyla istendiğinde görüş bildirir; yasaların öngördüğü konularda inceleme kararları ve yasalarda belirtilen çeşitli konularda yönetsel kararlar alır. Sayıştayın idari görevleri olarak vize, tescil, uygunluk bildirimi ve görüş bildirimi vb. görevler sayılabilir)idir.
ANAYASALARIMIZ AÇISINDAN DİYANET İŞLERİ BAŞKA NLIĞI ’NIN KONUMU
Osmanlı Devletinde ŞEYHÜLİSLAM eliyle yürütülen ve yönetilen Din İşleri, 1920-1923 tarihleri arasında T.B.M.M. Hükümetleri döneminde Şer’iye ve Evkaf Vekaleti tarafından yürütülmüştür. Cumhuriyet Hükümetinde yerini koruyan Şer’iye ve Evkaf Vekaleti, 3 Mart 1340 (1924) tarih ve 429 Sayılı "Şer’iye ve Evkaf ve Erkanı Harbiye-i Umumiye Vekaletlerinin İlgasına Dair Kanun "la kaldırılmıştır. Kanunun gerekçesinde "Din ve Ordu’nun Siyaset Cereyanları ile alakadar olması birçok mehaziri dairdir. Bu hakikat bütün medeni milletler ve hükümetler tarafından bir düsturu esasi olarak kabul edilmiştir." denilmiştir. 429 Sayılı sözkonusu Kanunla Din işlerine İlişkin Yasama ve Yürütme Yetkisi, T.B.M.M.’de ve onun oluşturduğu hükümete bırakılmış; İslâm Dini’nin inanç ve ibadetlerine ilişkin hüküm ve işlerinin görülmesi ve dini kuruluşların yönetilmesi için bir "Diyanet İşleri Reisliği"makamı kurulmuştur.
Bu Kanuna göre. Diyanet İşleri Reisliği Başvekilin inhası üzerine Reisi Cumhur tarafından atanır. Diyanet İşleri Reisliği Başvekalete bağlıdır. Diyanet İşleri Reisliği’nin bütçesi Başvekalet Bütçesi içinde yer alır. Türkiye Cumhuriyeti Ülkesi içindeki bütün cami ve mescitlerin yönetimine İmam-Hatip, vaiz, müezzin-kayyımların ve diğer görevlilerin atanma ve görevden almalarına Diyanet İşleri Reisi yetkilidir.
Vilayet ve kazalarda bulunan müftülerin "Mercii" Diyanet İşleri Reisliğidir.
Aynı Kanunla Vakıf İşleri de ayrı bir kuruluş eliyle yürütülmek üzere Din İşlerinden ayrılmıştır.
Böylelikle, Din İşleri, Başbakanlığa bağlı devlet teşkilatı içinde yer alan bir devlet kuruluşu olan Diyanet İşleri Reisliğine bırakılmıştır.
1961 Anayasası 154. maddesiyle, Diyanet işleri Başkanlığı bir ANA YASAL KURUM olarak düzenlenmiş, "Genel İdare" içinde yer vermiş ve bu kurumun özel kanununda gösterilen görevleri yerine getirmesini öngörmüştür.
Zaman içinde, Diyanet işleri Reisliği’nin yapısında ve işleyişinde yasal düzenlemeler yapılmasına rağmen, 429 Sayılı Kanunun Diyanet İşleri Reisliği ile ilgili hükümleri 1965 yılına kadar yürürlükte kalmıştır.
1961 Anayasasının öngördüğü doğrultuda 22.6.1965 tarih ve 633 Sayılı "Diyanet İşleri Başkanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun" la Başkanlık yeni bir düzenlemeye kavuşturulmuştur. Bu kanunla Başbakanlığa bağlı olarak kurulan Diyanet İşleri Başkanlığının görevi "İslam Dini’nin inançları, ibadet ve ahlak esasları ile ilgili işleri yürütmek, din konusunda toplumu aydınlatmak ve ibadet yerlerini yönetmek" olarak belirlenmiştir.
633 Sayılı "Diyanet İşleri Başkanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun"da 1979 tarihinde yürürlüğe giren 1982 Sayılı Kanunla geniş çapta değişiklik yapılmış ve Diyanet işleri Başkanlığının Merkez ve Taşra Teşkilatlarına ilaveten yurtdışında da teşkilatlanması sağlanmıştır. Ancak 1982 Sayılı Kanun Anayasa Mahkemesinin
18.2.1979 tarih ve E: 1979/25, K: 1979/46 Sayılı kararı ile iptal edilmiştir. Bu iptal sonucu, 633 Sayılı Kanunun 1982 Sayılı kanunla değiştirilen maddeleri yürürlükten kalkmıştır. Ayrıca, 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu ile çeşitli kanun ve kanun hükmünde kararnameler 633 Sayılı Kanunun yürürlükte kalan maddeleri ise, gerek Başkanlığın bugünkü teşkilat yapısına ve gerekse yürüttüğü hizmetlere cevap veremez durumdadır. Bu sebeple Diyanet İşleri Başkanlığı müteferrik kanunlar ve yönetmeliklerle idare etmeye çalışmaktadır.
1982 Anayasası da 136. maddesi ile genel idare içinde yer alan Diyanet İşleri Başkanlığı’nın, "Laiklik ilkesi doğrultusunda, bütün siyasi görüş ve düşüncelerin dışında kalarak ve milletçe dayanışma ve bütünleşmeyi amaç edinerek" özel kanunda gösterilen görevleri yerine getirmesi ilkesini getirmiştir.
Genel idare içinde yer almalarına rağmen Anayasalarımızda yer alan Anayasal kuruluşlarımızdan birisi Genel Kurmay Başkanlığı, diğeri de Diyanet işleri Başkanlığadır. Başka bir ifade ile bu kuruluşlardan birincisi memleketimizin maddi ordusunu, diğeri de manevi ordusunu oluşturmaktadır.
Anayasal kuruluşlarımızdan biri olan ve memleketimizin manevi ordusunu oluşturan Diyanet İşleri Başkanlığı, kurulduğu tarihten beri üstlenmiş olduğu görevini yaparken her türlü siyasi görüş ve düşüncelerin, her türlü bölücü akımların dışında kalarak ve milletçe dayanışma ve bütünleşmeyi amaç edinerek hareket etmiş ve böylece % 99’u Müslüman olan Türk Milleti’nin milli birlik ve beraberliğinde, vatanın bölünmez bütünlüğünün tesisinde en büyük rol oynamış ve bu rolü oynamaya da devam edecektir.
Buna rağmen, günümüzde bazı kişi ve kuruluşlar tarafından "Diyanet İşleri Başkanlığı’nın genel idare içinde yer almasının, din görevlilerinin de 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununun 36. maddesinde belirtilen "Din Hizmetleri Sınıfı’ndan memur sayılarak Devlet Bütçesinden maaş almalarının, Laiklik ilkesine aykırı olduğunu ileri sürmekte ve hatta Diyanet İşleri Başkanlığının ortadan kaldırılarak Din (sterinin, cemaata bırakılmasını isteyecek kadar ileri gidenler bulunmaktadır.
Bu görüşleri ileri sürenler, büyük bir gaflet ve dalalet içindedirler. Çünkü bu görüşleri ileri sürenler, mozaik topluluklar arasındaki harcı oluşturan ve bu toplulukları birbirine yaklaştırarak kaynaştıran ve böylece milli birlik ve beraberliğin vatanın bölünmez bütünlüğünün tesisinde en büyük rolü oynayan "Diyanet İşleri Başkanlığı" olduğundan habersiz olan kimselerdir.
Bu kimseler, farkında olmadan, Devletin ülkesi ve milleti ile bölünmez bütünlüğü ilkesine zarar verme niyet ve gayretindedirler. Bu görüşleri ileri sürenler bundan önce olduğu gibi bu gün de muvaffak olamayacaklar ve tarih boyunca bir ve beraber olmuş Milletimizin sağ duyusu karşısında yok olup gideceklerdir.
Nitekim geçmişte de benzeri iddialar ileri sürülmüş ve hatta Diyanet İşleri Başkanlığının, 1961 Anayasasının 154. maddesinde yer alması ve 633 Sayılı Kanunla bu Başkanlığa çeşitli kanuni görevler verilmesi, Devletin din işleri ile uğraşması demek olduğu, din işlerini yürüten bir devletin laik devlet kavramının dışında kalacağı ileri sürülmüştür.
Bu sebeple. Devlet Memurları Kanununun değişik 36. maddesindeki "Din Hizmetleri Sınıfı" ile ilgili hükümlerin ve 633 Sayılı Kanunun, Anayasanın laiklik ilkesine aykırı olduğu iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde iptal davası açılmıştır.
Anayasa Mahkemesince bu dava dolayısıyla verilen ve 15 Haziran 1972 tarih ve 14216 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanan kararın gerekçesinde Diyanet İşleri Başkanlığı ve 633 Sayılı Kanun hakkında şu ilgi çekici görüşlere yer verilmiştir.
Anayasanın 154. maddesi, (Genel İdare içinde yer alan Diyanet
İşleri Başkanlığı özel kanunda gösterilen görevleri yerine getirir) hükmünü koymuştur.
Diyanet İşleri Başkanlığı, dini bir teşkilat değil, Anayasanın 154. maddesinde belirtildiği üzere genel idare içinde yer almış idari bir teşkilat durumundadır ve bu teşkilata mensup kişiler de 154. maddede sözü geçen özel kanun ve dolayısıyla 154. madde hükmünce memur niteliğinde sayılmışlardır. Bu durumun bir anayasa hükmü gereği olması dolayısiyle de Anayasanın 117. maddesine aykırılıktan söz edilemez.
Diyanet İşleri Başkanlığının Anayasada yer almasının ve mensuplarının memur niteliğinde sayılmasının, yukarıdaki bölümlerde açıklandığı üzere birçok tarihi nedenlerin, gerçeklerin ve ülke şartlarıyla ihtiyaçların doğurduğu bir zorunluluk sonucu olduğundan kuşku yoktur. Anayasanın 154. maddesinin gerekçesinde (Dini inanç ve kanaat hürriyetini temel hak ve hürriyetler arasında ilan eden, ibadet ve dini törenlerin serbestisini teminat altına alan Anayasada sosyal bir müessese olan dinin taşıdığı önem bakımından, Diyanet İşleri Başkanlığının bugüne kadar olduğu gibi genel idare içinde yer alması tabii ve zorunlu görülmüştür. Bu sebeple tasarının ek 2. maddesinde sevkedilen hüküm. Diyanet İşleri Başkanlığının özel kanundaki görevleri yerine getireceği esasını muhafaza etmektedir. )denilmektedir. Diyanet İşleri Başkanlığının Anayasada yer almasının nedenleri Anayasamızda kabul edilen laiklik düzen ve esaslarından ve bir Anayasa hükmü olan 154.maddedeki Diyanet İşleri Başkanlığı’nın özel kanunda gösterilen görevleri yerine getireceği yolundaki ibareden de anlaşılmaktadır.
Bunlara göre Diyanet İşleri Başkanlığı nın Anayasada yer alması şu zorunluluk ve nedenlere dayanmaktadır.
Dinin Devletçe denetiminin yürütülmesi, din işlerinde çalışacak kimselerin yetenekli olarak yetiştirilmesi yoluyla dini taasubun önlenmesi ve dinin toplum için manevi bir disiplin olmasının sağlanması ve böylece Türk Milletinin çağdaş uygarlık seviyesine erişmesi, yücelmesi ana hedefinin gerçekleştirilmesi gibi nedenlere dayandığı, aynı zamanda toplum çoğunluğunun Müslüman bulunduğu ülkemizde, dini ihtiyaçların karşılanabilmesi için dini işleri görecek kişiler, mabet ve başka maddi ihtiyaçların sağlanması ve bunların bakımı gibi konulara yardım etmek nedenlerine de dayanmaktadır.
Devletin her içtimai müessesede olduğu gibi, içtimai bir müessese olan toplumun dini ihtiyaçlarına yardım etmesinin Anayasada yer alan ve nitelikleri açıklanan laiklik esaslarına aykırı bir yanı bulunmadığı gibi Diyanet İşleri Başkanlığı’nın Anayasada yer almasının da yukarıda açıklanan nedenlere dayanması karşısında, laiklik ilkesine aykırı düştüğü kabul edilemez.
Yine bu nedenlerle Devletin bu alandaki yardımı ve Diyanet İşleri Kuruluşu görevlilerinin memur sayılması, Devletin din işlerini yürüttüğü anlamına gelmeyip ülke şartlarının zorunlu kıldığı ihtiyaca uygun bir çözüm yolu bulmak amaç ve anlamını taşımaktadır... Diyanet İşleri Başkanlığı’nın, Anayasanın 154’üncü maddesinde yer alan özel kanunun 633 sayılı Diyanet İşleri Başkanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki Kanun olup bundan önceki yasalar ise 633 Sayılı Kanunun 41. maddesiyle kaldırılan yasalardır. Diyanet İşleri Başkanlığı’nın özel kanununda sayılan görevlerin konusunu oluşturan işler için bir Anayasa hükmüyle benimsenmiş bulunduğundan bunların Anayasaya aykırı düşeceği kabul edilemez denilmiştir.
Yukarıda açıkladığımız hususlar, bir yüksek yargı organı olan Anayasa Mahkemesinin kararı ile de doğruluğu tescil edilmiş ve aynı zamanda bazı kötü niyetli kişilere de yargı yolu ile gerekli cevap verilmiştir.